⚖️ Tema 21: La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas

Administrativo del Estado (Cuerpo General Administrativo, C1, acceso libre) · Bloque III

Resumen

Concepto y fundamento. La responsabilidad patrimonial es la obligación de las Administraciones públicas de indemnizar los daños que causan a los particulares con su actividad. La Constitución la garantiza: el artículo 9.3 incluye la responsabilidad entre los principios que se garantizan frente a los poderes públicos; el 106.2 reconoce a los particulares, en los términos de la ley, el derecho a ser indemnizados por toda lesión en sus bienes y derechos, salvo fuerza mayor, cuando sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos; el 121 pone a cargo del Estado los daños por error judicial y por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia; y el 149.1.18.ª atribuye al Estado, como competencia exclusiva, el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas. Hoy la regulan la Ley 40/2015 (arts. 32 a 37, aspectos sustantivos) y la Ley 39/2015, que integra su procedimiento en el procedimiento administrativo común con algunas especialidades (art. 1.1).

Principios y requisitos (art. 32 Ley 40/2015). Los particulares tienen derecho a ser indemnizados de toda lesión en cualquiera de sus bienes y derechos que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo fuerza mayor o daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley; no se exige, por tanto, culpa de la Administración. Los requisitos son: un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas (art. 32.2); que el particular no tenga el deber jurídico de soportarlo (art. 34.1); la relación de causalidad con el funcionamiento del servicio; y que no haya fuerza mayor. La simple anulación de un acto o disposición no presupone, por sí misma, derecho a indemnización (art. 32.1, párrafo segundo). Tampoco son indemnizables los daños que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica del momento, sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que fijen las leyes (art. 34.1).

Clases. Por el sujeto que responde: de la Administración (arts. 32 a 35), concurrente de varias Administraciones (art. 33) y de las autoridades y personal a su servicio (arts. 36 y 37). Por su origen: por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; del Estado legislador (art. 32.3), cuando lo prevean los propios actos legislativos no expropiatorios y, además, por leyes declaradas inconstitucionales (art. 32.4) o normas contrarias al Derecho de la Unión Europea (art. 32.5, que exige que la norma confiera derechos a los particulares, un incumplimiento suficientemente caracterizado y una relación de causalidad directa); en estos dos casos el particular ha de haber obtenido sentencia firme desestimatoria de un recurso en el que alegó el vicio, y la sentencia que lo declara produce efectos desde su publicación en el BOE o el DOUE (art. 32.6). Hay además responsabilidad por el funcionamiento de la Administración de Justicia, que se rige por la LOPJ (art. 32.7 y arts. 292 a 296 LOPJ); por funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional en amparos y cuestiones de inconstitucionalidad, con indemnización fijada por el Consejo de Ministros tras un procedimiento del Ministerio de Justicia con audiencia al Consejo de Estado (art. 32.8); y por daños a terceros en la ejecución de contratos cuando derivan de una orden inmediata y directa de la Administración o de vicios del proyecto (art. 32.9 y art. 196 LCSP; en lo demás responde el contratista). Cuando la Administración actúa en relaciones de derecho privado, su responsabilidad se exige igualmente por los arts. 32 y siguientes (art. 35) y ante la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 2.e de la Ley 29/1998).

Responsabilidad concurrente (art. 33). Si el daño deriva de fórmulas conjuntas de actuación, las Administraciones responden frente al particular de forma solidaria, y el instrumento que regula la actuación conjunta puede repartir la responsabilidad entre ellas; tramita y resuelve la Administración que fijen los Estatutos o reglas de la organización colegiada y, en su defecto, la de mayor participación en la financiación del servicio, que consultará a las demás para que se pronuncien en quince días. En los demás casos de concurrencia, la responsabilidad se reparte según competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención, y es solidaria cuando no se puede determinar.

Efectos: la indemnización (art. 34). Se calcula con los criterios de la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás aplicables, ponderando las valoraciones predominantes en el mercado; en muerte o lesiones corporales pueden tomarse como referencia los baremos de seguros obligatorios y de la Seguridad Social. La cuantía se fija con referencia al día en que la lesión se produjo y se actualiza a la fecha en que termina el procedimiento con el Índice de Garantía de la Competitividad del INE, más los intereses de demora según la Ley General Presupuestaria. Con acuerdo del interesado, puede sustituirse por una compensación en especie o pagarse periódicamente. En la responsabilidad por leyes inconstitucionales o normas contrarias al Derecho de la Unión se indemnizan los daños de los cinco años anteriores a la publicación de la sentencia, salvo que esta disponga otra cosa.

Responsabilidad de autoridades y personal (arts. 36 y 37). El particular reclama directamente a la Administración, no al empleado. Una vez que ha indemnizado, la Administración exige de oficio, en vía administrativa, la responsabilidad del personal que actuó con dolo, o culpa o negligencia graves, ponderando el resultado dañoso, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional y su relación con el daño; el mismo procedimiento se sigue por los daños causados en los bienes o derechos de la propia Administración. Se inicia por acuerdo notificado y tiene alegaciones (15 días), prueba (15), audiencia (10), propuesta (5 días desde la audiencia) y resolución (5); la resolución pone fin a la vía administrativa, sin perjuicio de pasar el tanto de culpa a los tribunales. La responsabilidad penal y la civil derivada del delito se rigen por su legislación, y el proceso penal no suspende el procedimiento patrimonial salvo que la determinación de los hechos en el orden penal sea necesaria para fijar la responsabilidad patrimonial.

Procedimiento (Ley 39/2015). Puede iniciarse de oficio (art. 65: siempre que el derecho del interesado no haya prescrito; se le dan 10 días para alegar y el procedimiento se instruye aunque no se persone; si es por petición razonada de otro órgano, esta individualiza la lesión, la causalidad, la evaluación y el momento, art. 61.4) o a solicitud del interesado, que solo puede presentarla si no ha prescrito su derecho: un año desde el hecho o acto lesivo o desde que se manifiesta su efecto, y en daños físicos o psíquicos desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas; si se anula un acto o disposición, un año desde la notificación de la resolución o sentencia definitiva; y en los casos de leyes inconstitucionales o contrarias al Derecho de la Unión, un año desde la publicación de la sentencia (art. 67). Es preceptivo el informe del servicio causante (máximo 10 días) y, si se reclaman 50.000 euros o más (o la cifra autonómica) o lo dispone la LO 3/1980, el dictamen del Consejo de Estado (en la AGE, de su Comisión Permanente, art. 22.13 LO 3/1980) u órgano consultivo autonómico, que se emite en el plazo de dos meses; para pedirlo, el instructor remite al órgano competente para solicitarlo, en 10 días desde el fin de la audiencia, una propuesta de resolución o de acuerdo (art. 81.2); en daños de la Administración de Justicia informa el CGPJ (máximo dos meses). Con daños de contratos, audiencia al contratista en todo caso (art. 82.5). Cabe terminación convencional, con cuantía y modo de pago según el art. 34 de la Ley 40/2015 (art. 86.5).

Resolución y tramitación simplificada. La resolución, motivada (art. 35.1.h), debe pronunciarse sobre la relación de causalidad y, en su caso, la valoración del daño y la cuantía y el modo de la indemnización (art. 91.2). Si en seis meses desde el inicio no se notifica resolución ni se formaliza acuerdo, puede entenderse contraria a la indemnización (art. 91.3; silencio desestimatorio, art. 24.1). En la AGE resuelve el Ministro respectivo, o el Consejo de Ministros en la responsabilidad del Estado legislador del art. 32.3 o cuando una ley lo disponga; en el ámbito autonómico y local, sus órganos (art. 92). La resolución pone fin a la vía administrativa (art. 114.1.e) y se recurre ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Si la causalidad, la valoración del daño y la cuantía son inequívocas, el órgano puede pasar de oficio a la tramitación simplificada (art. 96.4), que se resuelve en treinta días, con alegaciones de cinco días, audiencia solo si la resolución va a ser desfavorable y un dictamen que puede emitirse en quince días si lo solicita el órgano competente; si el dictamen es contrario al fondo de la propuesta, se sigue por la tramitación ordinaria (art. 96.6).

Claves para el examen

• CE: art. 106.2 (indemnización por los servicios públicos, salvo fuerza mayor), 121 (error judicial y funcionamiento anormal de la Justicia, a cargo del Estado) y 149.1.18.ª (sistema de responsabilidad: competencia exclusiva del Estado).
• Funcionamiento normal o anormal; se excluyen la fuerza mayor y los daños que hay el deber jurídico de soportar (art. 32.1 LRJSP).
• Daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado (persona o grupo) (art. 32.2).
• La anulación de un acto no da derecho por sí sola a indemnización (art. 32.1).
• Estado legislador: cuando lo prevean los propios actos legislativos; leyes inconstitucionales o contrarias al Derecho de la UE, con sentencia firme desestimatoria previa; se indemnizan los daños de los 5 años anteriores a la publicación de la sentencia, salvo que esta disponga otra cosa (arts. 32.3-32.5 y 34.1).
• Fórmulas conjuntas: responsabilidad solidaria; resuelve la Administración que fijen los Estatutos o, si no, la de mayor financiación; consulta a las demás en 15 días (art. 33).
• Daños imprevisibles o inevitables según el estado de la ciencia o la técnica: no indemnizables (art. 34.1).
• Cuantía al día de la lesión, actualizada con el Índice de Garantía de la Competitividad (INE); pago en especie o periódico solo con acuerdo (art. 34).
• El particular reclama a la Administración; esta repite de oficio contra el personal por dolo, o culpa o negligencia graves (art. 36).
• Procedimiento contra el personal: 15 días de alegaciones, 15 de prueba, 10 de audiencia, 5 para la propuesta y 5 para resolver; pone fin a la vía administrativa (art. 36.4-5).
• Prescripción: 1 año; en daños físicos o psíquicos, desde la curación o la determinación de las secuelas (art. 67.1 LPAC).
• Informe del servicio: 10 días; dictamen del Consejo de Estado si se reclaman 50.000 euros o más: 2 meses (art. 81).
• Silencio: a los 6 meses, contrario a la indemnización (arts. 91.3 y 24.1).
• Resuelve el Ministro; el Consejo de Ministros, en el caso del art. 32.3 LRJSP o si lo dice una ley (art. 92).
• Simplificado: causalidad, valoración y cuantía inequívocas; 30 días (art. 96.4 y 96.6).
• Jurisdicción: la contencioso-administrativa, no la civil ni la social (art. 2.e LJCA).

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Fuentes oficiales

• BOE-A-1978-31229 Constitución Española (texto consolidado)
• BOE-A-2015-10566 Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (texto consolidado)
• BOE-A-2015-10565 Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (texto consolidado)
• BOE-A-1998-16718 Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (texto consolidado)
• BOE-A-1980-8648 Ley Orgánica 3/1980, del Consejo de Estado (texto consolidado)
• BOE-A-1985-12666 Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial (texto consolidado)
• BOE-A-2017-12902 Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (texto consolidado)

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