💶 Tema 32: El presupuesto: principios, ciclo y presupuesto por programas

Administrativo del Estado (Cuerpo General Administrativo, C1, acceso libre) · Bloque V

Resumen

Concepto. La Constitución reparte el papel: al Gobierno le corresponde elaborar los Presupuestos Generales del Estado (PGE) y a las Cortes Generales examinarlos, enmendarlos y aprobarlos (art. 134.1 CE). Los PGE son anuales, incluyen la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consigna el importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado (art. 134.2 CE). La Ley 47/2003, General Presupuestaria (LGP), los define como «la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio» por los órganos y entidades del sector público estatal (art. 32). Integran presupuestos limitativos (AGE, organismos y entidades con ese régimen) y estimativos (sectores empresarial y fundacional, consorcios, universidades no transferidas, fondos sin personalidad), y determinan las obligaciones que como máximo pueden reconocerse, los derechos a reconocer, los objetivos de los gestores de programas y la estimación de los beneficios fiscales (art. 33).

Principios presupuestarios. La programación presupuestaria se rige por siete principios (art. 26.1 LGP), que desarrolla la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (arts. 3 a 9): estabilidad presupuestaria (equilibrio o superávit estructural en las Administraciones; equilibrio financiero en las entidades del art. 2.2), sostenibilidad financiera (capacidad para financiar compromisos presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda y morosidad de deuda comercial, con prudencia financiera), plurianualidad (marco a medio plazo compatible con la anualidad), transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos (eficacia, eficiencia, economía y calidad), responsabilidad (el Estado no responde de los compromisos de CCAA y Corporaciones Locales) y lealtad institucional. La estabilidad está en la propia Constitución (art. 135 CE, reformado en 2011): los créditos de la deuda se entienden siempre incluidos y su pago tiene prioridad absoluta; los límites solo se superan en catástrofes, recesión o emergencia extraordinaria apreciadas por mayoría absoluta del Congreso.

Principios de gestión. La LGP añade reglas clásicas: presupuesto anual aprobado por las Cortes y enmarcado en un escenario plurianual (art. 27.1); especialidad (los créditos se destinan exclusivamente a la finalidad autorizada y vinculan al nivel de especificación con que aparecen, arts. 27.2 y 42); no afectación (los recursos financian el conjunto de las obligaciones salvo que una ley los afecte, art. 27.3); presupuesto bruto o de importe íntegro (sin minorar derechos para atender obligaciones, art. 27.4); carácter limitativo (son nulos de pleno derecho los actos que comprometan gasto por encima del crédito, art. 46); y temporalidad (el ejercicio coincide con el año natural y los créditos no afectados a obligaciones reconocidas se anulan el último día, salvo incorporaciones, arts. 34 y 49).

Ciclo presupuestario (1): programación y elaboración. En el primer semestre de cada año el Consejo de Ministros fija los objetivos de estabilidad y deuda para los tres ejercicios siguientes, con el límite de gasto no financiero del Estado (el «techo de gasto»), y los remite a las Cortes: se pronuncian sucesivamente el Congreso y el Senado y, si el Congreso los aprueba y el Senado los rechaza, se votan de nuevo en el Pleno del Congreso y quedan aprobados si este los ratifica por mayoría simple (art. 15 LO 2/2012). El Ministerio de Hacienda confecciona los escenarios presupuestarios plurianuales (ingresos y gastos, tres ejercicios), que se desarrollan en programas plurianuales ministeriales aprobados por cada Ministro (arts. 28 y 29 LGP). La elaboración la regula una orden del Ministro de Hacienda (art. 36): el Ministro de Hacienda fija las directrices de distribución del gasto, para lo que se constituye la Comisión de Políticas de Gasto, los ministerios envían sus propuestas a Hacienda con una memoria de objetivos por programa, Hacienda elabora el presupuesto de ingresos y el Ministro de Hacienda eleva el anteproyecto al Gobierno.

Ciclo presupuestario (2): aprobación y prórroga. El Gobierno presenta los PGE ante el Congreso al menos tres meses antes de que expiren los del año anterior (art. 134.3 CE); la LGP concreta que el proyecto se remite a las Cortes antes del 1 de octubre (art. 37.1), con el articulado, los anexos, los estados de ingresos y gastos y una documentación complementaria (memorias de programas, informes de impacto de género, en la infancia, adolescencia y familia, alineamiento con los ODS, anexo con el desarrollo económico de los créditos por centros gestores, anexo plurianual de los proyectos de inversión pública con su clasificación territorial, liquidación del año anterior y avance del corriente, cuentas y balances de la Seguridad Social del año anterior, estados consolidados, informe económico y financiero y memoria de beneficios fiscales, art. 37.2). Las enmiendas que aumenten créditos o reduzcan ingresos necesitan la conformidad del Gobierno y la Ley de Presupuestos no puede crear tributos (art. 134.6 y 7 CE). Si no se aprueba antes del 1 de enero, se prorrogan automáticamente los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta que se aprueben y publiquen los nuevos en el BOE, salvo los créditos de programas que terminaron (art. 38 LGP).

Ciclo presupuestario (3): ejecución y control. La ejecución del gasto sigue cinco fases: aprobación, compromiso, reconocimiento de la obligación, ordenación del pago y pago material (art. 73 LGP); la aprobación no crea relación con terceros y el compromiso sí. La IGAE ejerce el control interno y el Tribunal de Cuentas el externo (art. 140 LGP). Al cierre, las entidades formulan sus cuentas en tres meses (art. 127); la IGAE forma la Cuenta General del Estado y el Gobierno la remite al Tribunal de Cuentas antes del 31 de octubre del año siguiente (art. 131); el Tribunal la examina en seis meses y su Pleno, oído el Fiscal, dicta la declaración definitiva que eleva a las Cámaras (art. 132). El Tribunal de Cuentas depende directamente de las Cortes y actúa por delegación de ellas en el examen de la Cuenta General (art. 136 CE).

Presupuesto por programas. La LGP organiza el gasto por objetivos. Un programa presupuestario es plurianual, está bajo la responsabilidad del titular del centro gestor y agrupa los gastos necesarios para alcanzar objetivos preestablecidos: producir bienes y servicios, cumplir obligaciones específicas u otras actividades encomendadas; los servicios horizontales e instrumentales pueden ser programas de apoyo (art. 35.2 y 3). El programa de gasto del presupuesto anual es su concreción anual, y su cumplimiento se comprueba por resultados o, si no son mensurables, mediante indicadores (art. 35.4). En la LGP se plasma en varios momentos: programación plurianual (objetivos claros y mensurables, actividades, medios, inversiones e indicadores de eficacia, eficiencia, economía y calidad, art. 29.6); presupuestación (memoria de objetivos anuales y clasificación por programas acordada con Hacienda, arts. 36 y 40.1.b); gestión por objetivos (art. 70); y evaluación: balance de resultados e informe de gestión de cada centro gestor (art. 71) y evaluación continuada de las políticas de gasto impulsada por Hacienda (art. 72). Las asignaciones tienen en cuenta el cumplimiento de objetivos de años anteriores (art. 31.2).

Terminología básica. Crédito presupuestario: asignación individualizada de gasto puesta a disposición de los centros gestores (art. 35.1 LGP). Ejercicio presupuestario: el año natural, al que se imputan los derechos liquidados en él y las obligaciones reconocidas hasta el fin de diciembre por gastos del propio ejercicio (art. 34.1). Escenario presupuestario plurianual: programación de tres ejercicios con los equilibrios básicos y los recursos por políticas de gasto (art. 28). Límite de gasto no financiero: techo de asignación de recursos, coherente con el objetivo de estabilidad y la regla de gasto (art. 30 LO 2/2012). Regla de gasto: el gasto computable no puede crecer más que la tasa de referencia del PIB de medio plazo (art. 12 LO 2/2012). Fondo de contingencia: dotación para necesidades no discrecionales e imprevistas (art. 31 LO 2/2012).

Claves para el examen

• Gobierno elabora; Cortes Generales examinan, enmiendan y aprueban (art. 134.1 CE).
• PGE anuales, con todos los gastos e ingresos del sector público estatal y los beneficios fiscales (art. 134.2 CE).
• Presentación ante el Congreso al menos 3 meses antes de que expiren los del año anterior (CE); remisión antes del 1 de octubre (art. 37.1 LGP).
• Sin ley el 1 de enero: prórroga automática de los presupuestos iniciales del año anterior hasta su aprobación y publicación en el BOE (art. 134.4 CE y art. 38 LGP).
• Enmiendas que suban créditos o bajen ingresos: conformidad del Gobierno. La Ley de Presupuestos no crea tributos (art. 134.6 y 7 CE).
• Definición: expresión cifrada, conjunta y sistemática de derechos y obligaciones a liquidar en el ejercicio (art. 32 LGP).
• 7 principios de programación (art. 26 LGP / arts. 3-9 LO 2/2012): estabilidad, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia, responsabilidad y lealtad institucional.
• Estabilidad = equilibrio o superávit estructural; Corporaciones Locales en equilibrio o superávit; deuda máxima 60 % del PIB o la que fije la normativa europea (44 Administración central / 13 CCAA / 3 CCLL) (arts. 3, 11 y 13 LO 2/2012).
• Superar los límites de déficit y deuda: catástrofe, recesión o emergencia extraordinaria apreciadas por mayoría absoluta del Congreso (art. 135.4 CE).
• Objetivos de estabilidad: Consejo de Ministros en el primer semestre, para 3 ejercicios, con el techo de gasto; si el Senado los rechaza, el Congreso los ratifica por mayoría simple (art. 15 LO 2/2012).
• Escenarios plurianuales (3 ejercicios) los hace el Ministerio de Hacienda; el programa plurianual de cada ministerio lo aprueba el Ministro (arts. 28-29 LGP).
• Elaboración: orden del Ministro de Hacienda; directrices del Ministro de Hacienda con la Comisión de Políticas de Gasto; el Ministro de Hacienda eleva el anteproyecto al Gobierno (art. 36 LGP).
• Programa presupuestario: plurianual, responsabilidad del titular del centro gestor; programas de apoyo para servicios horizontales e instrumentales (art. 35 LGP).
• Créditos limitativos: actos que los superen, nulos de pleno derecho (art. 46); créditos no afectados a obligaciones reconocidas se anulan el último día del ejercicio (art. 49.2).
• Cuenta General: la forma la IGAE y se envía al Tribunal de Cuentas antes del 31 de octubre del año siguiente; examen en 6 meses; declaración del Pleno, oído el Fiscal (arts. 131-132 LGP).
• Control: interno a cargo de la IGAE, externo a cargo del Tribunal de Cuentas, que depende de las Cortes (art. 140 LGP y art. 136 CE).

Vídeos recomendados

• El presupuesto: concepto. Los principios presupuestarios.
• Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria - 2a parte - Art 26 a 38
• La tramitación de los Presupuestos Generales del Estado

Fuentes oficiales

• BOE-A-1978-31229 Constitución Española, arts. 134 a 136 (texto consolidado)
• BOE-A-2003-21614 Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (texto consolidado)
• BOE-A-2012-5730 Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (texto consolidado)
• BOE-A-2011-15210 Reforma del artículo 135 de la Constitución Española, de 27 de septiembre de 2011

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